Проблемы "Электронной России": мое понимание

Ежели кто продолжает интересоваться, вот мой чуть более подробный списочек "дыр" в работах по "Электронной России": Отличия административной архитектуры от корпоративной архитектуры. Концепция ЭАР Корпоративный язык и язык административный различаются существенно, и не случайно:

• Различия в юридическом оформлении (административный кодекс и гражданский кодекс задаются в разном языке) действий
• Большое внимание к конфликтам интересов
• Взаимоувязанность действий различных органов власти, основанная не на договорных отношениях
• Другие критерии эффективности (например, у государства нет критерия роста или прибыльности)

На настоящий момент очевидно, что многие частные наработки, связанные с корпоративными архитектурами, могут быть применены к административным архитектурам, но они требуют критического осмысления, переработки и перевода на другую лексику, сразу отражающую необходимость регламентации административных работников и важность обеспечения юридической достоверности действий этих работников. Эти вопросы должны быть тщательно проработаны в Концепции ЭАР, для которой юридически достоверные действия являются главным признаком, отличающим подход ЭАР от текущей ситуации, в которой компьютеры используются как пишущих машинки (т.е. их использование никак не изменяет юридических статусов). Необходимо выработать лексику, позволяющую описывать реинжиниринг административных процессов, критерии минимальности (а не эффективности) административных процессов и т.д. Нужно состыковать эту лексику с лексикой государственного строительства и административной реформы с одной стороны, и доработанной лексикой регламентации (юридически значимого описания) действий с компьютерами с другой стороны. Нужно разработать юридический язык для агентирования, опосредованного компьютерами и линиями связи. Нужно разработать юридический язык для описания перехода «ответственности» (по гражданскому кодексу) провайдеров ИКТ-услуг в «ответственность» госчиновников, принимающих неправомочные решения из-за неполадок в предоставляемых услугах. Нужно исследовать также особенности российского административного документооборота (в России workflow практически равен docflow – административные действия и документы практически соответствуют друг другу, но юристы должны внимательно на это посмотреть). Порталы и синдикация контента В текущей дискуссии упоминается только портальная интеграция, причем понятие портала чрезвычайно размытое – и на нынешнем «начальном» этапе совершенно не вводится понятие синдицирования контента, хотя и вводится понятие управления контентом. В результате получается эклектическая смесь нескольких подходов: управления контентом и синдицирования контента с одной стороны, и интеграция приложений в едином интерфейсе. Тут есть большая разница: интеграция «по тематическому принципу» и синдикация по временной линии – это как раз та самая разница, которая лучшим порталом делает основанную на временнОм упорядочивании программу Outlook, а все остальные системы превращает в застывшие библиотеки или в лучшем случае в полнотекстовые документарные архивы. Есть современные дешевые архитектурные и программные средства синдикации новостного и ссылочного контента (блоги), которые никто не называет порталами, но которые вполне пригодны для построения порталов. В настоящий момент (последнюю пару лет) блоги активно интегрируются в традиционные средства управления контентом. Дополнительно нужно учитывать, что портализация должна проводиться не столько по линии «веб-паблишинга» или даже общей точки входа для приложений, поддерживающих те или иные ЭАР, сколько по линии обеспечения доступа к информации органов власти – полномасштабного решения по раскрытию информации. Отсюда лучше говорить не о защите информации, а о решении задачи определения и поддержки полномочий, не о портализации, а о возможности пользователей интегрировать различными механизмами на своем компьютере доступ к различным приложениям ОГИР. Нельзя забывать, что Веб содержит в себе не только возможности серверной, но и клиентской интеграции, поэтому «портализация» совершенно необязательно подразумевает строительство каких-то централизованных веб-ресурсов. Это не отрицает важности централизованной (или даже децентрализованной) инфраструктуры, репозитория метаданных и т.д. – но позволяет не путать задачи контент-синдикации (публикации RSS-feeds) с задачами портальной интеграции, как это происходит в «портальных» пилотных проектах ЭР. Решать задачи управления контентом, синдикации контента и распределенной публикации (много источников информации) нужно соответственными же средствами, используя при этом специализированные для этого решения, а не «тяжелую артиллерию» портализации, необходимую для решения совсем других задач: обеспечения определяемой ЭАР юридической достоверности цепочек действий в среде нескольких ГИР, находящихся под независимой ответственностью разных независимых государственных органов и органов местного самоуправления. Удостоверяющие центры и полномочия Если говорить о поддержке ЭАР, то необходимо иметь два элемента архитектуры, обеспечивающих правильную работу с уполномочиванием и управомочиванием сторон административных процессов: программных агентов (это фактически программные сервисы плюс обработка полномочий, раскрытия информации, журналирования и других административных требований) и удостоверяющие центры (надстройка над системой ЭЦП, обеспечивающая необходимую работу с удостоверением полномочий пользователей и программных агентов на уровне, достаточном для совершения юридически достоверных действий). На данный момент можно говорить только об архитектуре удостоверяющих центров Liberty Alliance (это единственный открытый стандарт такой архитектуры на данный момент, что отмечалось в отчете по Концепции ОГИР). Переход от «низкоуровневого языка» защиты информации, инфраструктуры открытых ключей и ЭЦП к «высокоуровневому языку» провайдинга удостоверения полномочности во всех нормативных документах и архитектуре пилотных проектов – это насущная задача момента. Большая проблема тут и в том, что сообщество российских криптовиков традиционно отдавало в нормотворчестве предпочтение юридической поддержке сделок (гражданский кодекс), а не требуемых в административном обороте документов. Поэтому могут возникнуть большие трудности с использованием Закона об ЭЦП в приложении к электронному подписанию нормативных актов, свидетельств о браке и рождении и других документов, включая электронные удостоверения, необходимые для выполнения ЭАР. Персональные и бизнес данные Государство получает персональные данные граждан и коммерческую информацию бизнесов. Необходимо принять политическое решение о том, какой статус имеет эта информация, кто может ее получать, насколько она закрыта, какая защита должна быть обеспечена для этих данных, насколько эти данные исключаются из состава раскрываемой информации. Есть самые разные стратегии работы с этой информации – от скандинавской, где любая информация, попавшая в государство, считается открытой при жестком контроле за нераскрытием информации, не отдающейся государству до американской, где не слишком жесткий законодательный контроль за персональными данными в коммерции, но более жесткий контроль по отношению к информации, попавшей в государство. Важно также отметить вопрос о предоставлении доступа к закрытой от граждан информации внутри государства (данные полиции должны быть закрыты от других чиновников, но открыты для проверок из ФСБ и т.д.). Необходимо также решить вопрос об исключениях из раскрываемой информации и процедуре «торга» при регистрации документа при определении ранга его доступа (кто с кем торгуется). То, что в случае закрытия информации из документа закрывается не весь документ, а возможно, только несколько строчек или даже слов из него, можно считать решенным – и программные средства ведения документооборота должны это подчеркивать. Нерешенность всех этих вопросов наиболее ярко проявляется уже сейчас в связи с нарастающей тревогой общественности по созданию единого для страны регистра персональной информации и нарастающим давлением государственных органов (при поддержке крупных айтишных компаний) по созданию этого регистра. Нотаризация и раскрытие информации государства Несмотря на все декларации о раскрытии информации, в стране практически не решались возникающие при этом политические, юридические, социальные и технологические проблемы. Непонятно, как могла бы быть устроена архитектура раскрытия информации – по этому поводу есть только некоторые «намеки» в Концепции ОГИР. С другой стороны, все материалы и юридические наработки по проекту Закона о доступе граждан к информации государства фактически велись по линии административной реформе и никак не связывались с возможностями и ограничениями инфокоммуникационных технологий. Опять же, сообщество разработчиков «Электронной России» на настоящий момент совсем не представляет себе концепции раскрытия информации и не учитывает этих требований в своих разработках. Более того, основной акцент делается не на раскрытии информации, а как раз на защите – и вместо аудита должного раскрытия (полноты и своевременности раскрытия информации) проводится аудит «защиты информации» (хотя эта «защита» должна свестись к аудиту проверки уполномоченности доступа). В связи с раскрытием информации и переходом к архивированию возникает множество проблем – и не только организации поиска во всей актуальной объединенной информации государства, не только перевода бумажной информации в электронную форму, не только обработки полномочий по доступу к «закрытым» частям информации, но и по нотаризации информации (обеспечению неисчезновения информации и неизменения информации «задним числом» при сохранении возможности исправлять ошибки). Вот эта нотаризация и возможность коррекции ошибок в документах являются одними из самых сложных в разработке. Децентрализация против централизации. Гуманитарные технологии. Накопление опыта и управление знаниями. Нужно четко понимать границы центрального планирования/координировании в реформировании, и распределенную реализацию независимых проектов. В настоящее время поток документов, которые пытаются установить «вертикаль управления», «вертикаль контролируемого бюджетирования» и т.д. много больше, нежели поток документов, устанавливающий границы между центральной координацией и инфраструктурой и местными проектами, реализуемыми так, чтобы иметь возможность быть интегрированными в общую инфраструктуру. Необходимо окончательно определить общий замысел «Электронной Росии» (и ее меньшей части – «электронного государства» как реформы. При этом необходимо учесть важность применения гуманитарных технологий для мотивирования людей на изменения в их ежедневной деятельности, для продвижения идеи реформ в регионах, для синхронизации работ в независимых проектах, для достижения согласия по поводу централизованно принимаемых правил и стандартов, для обеспечения стыковки с проектами государственных реформ – прежде всего административной реформой. Необходимо организовать инфраструктуру накопления опыта и управления знаниями – речь идет не только о системе вебсайтов, которых уже сегодня достаточно, но и об «оживлении» работы на них, чтобы эта работа велась не «для галочки», а с получением реальной пользы от профессионального обмена знаниями. Для этого необходимо (в соответствии с давно известными методиками создания community of practice) организовывать и интенсивную коммуникацию на встречах профессионалов в реальном мире. Необходимо накапливать знания: поддерживать общий Глоссарий, время от времени проводить «понятизацию» и согласование используемых терминов и языка, формально использовать этот язык в Нормативных документах Электронной России. Необходимо понимать, что у всех мероприятий (проектов) могут быть версии, все отчеты могут дополняться и изменяться – для чего предусматривать не разовую «разработку – сдачу», но и версионирование. Нужно смелее отходить от разработки документов по антикварным ЕСПД и другим ГОСТам, и применять более современные формы работы, более адекватные форматы информации. Нужно разработать организационную архитектуру централизованного (не центрального) координирования Электронной России, которая вместе с тем предотвращала бы и злоупотребления, возникающие от централизации государственных функций. Закупка НИОКР: неизбыточность предлагаемых требований и решений В настоящий момент под лозунгом применения «промышленных решений» и приемов маркетинга большим промышленным корпорациям происходит излишняя закупка аппаратуры, программ и выполнение ненужных работ. Аппаратура покупается «на вырост» под еще непонятные потребности, хотя через пару лет (когда наступит тот самый «вырост») такая же аппаратура будет стоить вдвое дешевле, и она будет вдвое производительней. Вместо синдикации контента и систем управления контентом применяются «тяжелые» портальные решения. Даже для «демо-версий» используются самые дорогостоящие решения (например, SAP), а не самые «легкие» и быстроразворачиваемые. Лицензионная структура предложений устроена так, что стоимость решений с ростом числа внедрений экспоненциально растет, ибо лицензионная структура подразумевает множитель «по числу рабочих мест» -- это означает, что решение, отработанное на 100 рабочих местах при полномасштабном разворачивании может обойтись во много раз дороже. Нет никаких механизмов, запрещающих подобные трюки. Вместо свободных программ применяются самые дорогие, так называемые «промышленные» решения, для которых трудно найти специалистов по поддержке и которые обычно не обладают никакими существенными преимуществами (все преимущества обычно оказываются в далеком будущем, которое обычно никогда не наступает. Используются самые тяжелые и медленные технологии анализа административных процессов (IDEF), существование которых восходит к мейнфрейным архитектурам информационных систем и древним методам их разработки. «Перезаказ» идет не только в ИКТ-разработках, но и в НИОКР. В исследовательских отчетах вместо нескольких быстроусваиваемых страниц с новыми идеями сдаются огромные «обзоры опыта» (выполнен, наверное, уже пятикратный перевод материалов FEA в США и описание опыта Великобритании – причем не столько опыта с критическим анализом ошибок, сколько «целей и задач», а также «как они классно все сделали» и простое признание того факта, что все страны успешно «передирают» опыт друг друга в том же затратном стиле). Это последствия «перезаказа»: вместо организации обсуждения и творческого штурма с интеллектуальной работой по краткому оформлению появившихся новых идей, несколько разработчиков изводят горы бумаги «вторичной» продукции, отчитываясь в основном объемом бесчисленных «требований». Хуже всего то, что объем нагоняется копированием устарелых требований конца 80-х годов, а многие требования излишни или банальны и попадают в разрабатываемые документы только ради отчетного объема! Дополнительно «перезаказ» идет от того, что за основу берется именно закупка «решений», а не сервисов – закупки ведутся по устарелым технологиям, нет использования провайдинга и аутсорсинга, нет учета «простоянно продолжающейся разработки». Непонятно, как должно быть устроено бюджетирование таких «длинных» процессов продолжающейся разработки и одновременной эксплуатации/провайдинга. Непонятно, как должно быть устроено бюджетирование аналитических работ и закупок гуманитарных технологий (business reengineering и change management) для неизбежных организационных перестановок в связи с внедряемыми ЭАРами. Частные сервисы и государство Недопустимо, когда государство делает бизнес на своих «сервисах» -- ввиду очевидного конфликта интересов. Государство должно выполнять обязанности, а все оказание сервисов должно быть отдано рынку. Нужно понимание, каким образом участники рынка могут оказывать value added reselling таким образом, чтобы конкурировать друг с другом по этим сервисам. Такими услугами на данный момент оказываются услуги юридических фирм по открытию предприятий, сервисы по сопровождению юридических баз данных и т.д. Необходима разработки модели существования таких сервисов, а также аутсорсинга не связанной с принятием управленческих решений деятельности (в том числе – поддержки ИКТ-систем) в органах государственной власти и местного управления. Нужно определить, что государство делает бесплатно, каким образом аккредитует (лучше бы обойтись без аккредитации) поставщиков сервисов, каким образом должно проводиться проектирование государственных систем, чтобы максимально поощрять возникновение value added services, а не тратить деньги налогоплательщиков на удовлетворение тех или иных редких потребностей. Ведь одной из ошибок западных стран была реализация таких «услуг» электронного государства, которыми стала пользоваться ничтожная часть населения. Может, такие «услуги» легче было бы реализовать за счет инициативы частных инвесторов – проследив, чтобы государство искусственно не создало никакого дополнительного стимулирования спроса на эти услуги путем введения дополнительных требований (например, спрос на услугу электронной подачи документов в налоговую инспекцию резко возрастет, ежели потребовать предоставлять эти документы не раз в квартал, как было раньше, не раз в месяц, как это сейчас, а раз в неделю или даже ежесуточно – ведь технологии это давно уже позволяют). Бюджетные организации Очевидно, что для бюджетных организаций с одной стороны должны быть применимы многие требования, которые должны предъявляться к государственным организациям. С другой стороны, очевидно, что многие требования к этим организациям неприменимы, по двум причинам:

• Это не органы государственной власти и местного самоуправления. Это организации, которые намного больше напоминают коммерческие организации.
• Более того, вполне верятна в будущем приватизация бюджетных организаций – организаций здравоохранения, пенсионных организаций, образовательных учреждений и т.д.

Не существует никакой модели, которая показывала бы, что делать с этими организациями, как строить для них политику. Коммерческие организации Для развития ИКТ в стране необходимо решать вопросы излишнего регулирования связных организаций (тяжелое наследство полицейского государства – то ли у нас Минсвязи, то ли филиал МВД), работы с персональными данными и коммерческой тайной, жесткого и избыточного регулирования вопросов интеллектуальной собственности, избыточного регулирования вопросов ЭЦП в гражданском обороте. На эти темы есть только хорошо проплаченный односторонний лоббизм в сторону «закручивания гаек» со стороны силовых ведомств и крупнейших слившихся с государством корпораций, другие, оппозиционные, голоса практически не слышны. В отрасли тем самым сильно снижаются стимулы к конкуренции, а вложения капитала в отрасль оказываются чрезвычайно рисковые из-за неопределенности и жесткости госрегулирования. Необходимы исследования по политике государственного регулирования указанных вопросов и предложения по улучшению сегодняшней ситуации – ситуации, когда может пройти Закон о связи, у которого нет ни одного сторонника, кроме самого Минсвязи, и когда может быть принят Закон об ФЦП, который никому много лет оказывается не нужен и никому не может помочь. Ежели чья лавка или кто лично может претендовать на профессиональное затыкание какой-то из этих дырок -- черкните мне письмецо с предложением, может чего и выгорит. Любителям в вопросах госрегулирования (верю, верю -- они профессионалы, но только в технологиях!) просьба не беспокоиться.