Байкальский экономический форум

Я планирую вылететь туда в понедельник вечером, быть в Иркутске 17 и 18 сентября, и вернуться в Москву утром 19 сентября. Еще туда летят упомянутый в моей прошлой заметке Максим Отставнов, Геннадий Лебедев, Виктор Агроскин и куча разных других людей. К сетевым инфраструктурам «естественных монополий» можно отнести

• • электрические сети,
• • газо- и нефтепроводы,
• • сети электросвязи («телекоммуникации»),
• • железные дороги,
• • автодорожную сеть,
• • водопроводы и канализацию,
• • теплосети.

Все эти инфраструктуры (этим словом подчеркивается повсеместность подобных сетей) обладают некоторыми общими свойствами, и поэтому к ним в определенном виде применимо общее регулирование. Это означает, что регуляторные проблемы таких сетей не должны рассматриваться только в плане секторальных реформ «естественных монополий», но также должны быть рассмотрены в ходе реформирования общих условий хозяйствования в России. Регуляторные проблемы инфраструктурных сетей. 1. Отнесение услуг инфраструктурных сетей "естественным монополиям" (ФЗ "О естественных монополиях"). В результате в затрагиваемых отраслях широко распространено ценовое регулирование. Ценовое регулирование (ранее известное, как «социализм») ведет к отсутствию инвестиций в сетевые отрасли, ибо представляет собой частный случай ограничения права частной собственности (а именно – usufruct). В то же время исследования показывают, что в сетях вполне возможно рыночное ценообразование на их пропускную способность, хотя и по немного другим техническим механизмам организации рынка (например, через введение промежуточных финансовых инструментов – financial transfer rights). Оставление же регулируемых цен-тарифов ведет, как всегда, к социалистическим пустым прилавкам. 2. Закрепленные законодательством концепции «взаимоувязанных» или «единых» сетей. Концепция (скорее, лозунг) "взаимоувязанных» или «единых» сетей, проводимые в нынешнем законодательстве о практически всех инфраструктурных сетях, предполагает регулирование как единого целого всей совокупности частных подсетей – объекта в высшей степени разнородного и не поддающегося управлению в традиционном авторитарном смысле этого слова. На практике «единая сеть» и «взаимная увязка» сетей остается весьма абстрактным благом. Бремя соблюдения условий требуемой законодательством «единства» и «увязки» ложится на большинство хозяйствующих субъектов соответствующих инфраструктурных сетевых отраслей, вне зависимости от того, действительно ли востребована ли это «единство» и «увязка» (и если да, то в какой степени) ими и их клиентами. 3. Закрепленная законодательством доктрина "универсального обслуживания" (общего пользования, universal service) для большинства сетей. Значительная часть услуг сетевой инфраструктуры по «социальным» соображениям отнесена к услугам общего пользования, финансируемых, по сути, путем скрытого налогообложения (проблема «необеспеченных мандатов» – когда полномочия или поручения выданы посредством Закона или подзаконного акта, но механизм реализации такого поручения и его финансовое обеспечение отсутствует. Больше всего таких «необеспеченных мандатов» действует в сфере социальной политики: достаточно вспомнить историю с Федеральным законом «О ветеранах...» и многолетние попытки его исполнения). В результате сетевые подотрасли с регулируемыми тарифами развиваются медленно, а развитие наблюдается только в новых «необщедоступных» сетевых подотраслях, которые не успели попасть в законодательство. Так, бурно развивались до недавнего времени мобильная связь и пакетная передача данных (интернет), эксресс-почта и доставка мелких грузов, где были допущены свободное ценообразование и конкуренция, но без административной и финансовой нагрузки со стороны «универсального обслуживания». 4. Чрезмерное бремя технического регулирования (включая сертификацию на соответствие стандартам, лицензирование деятельности, лицензирование ограниченных ресурсов). Административная и финансовая нагрузка со стороны технического регулирования для инфраструктурных сетей «естественных монополий» являются одними из самых больших по сравнению со всеми остальными отраслями, хотя большинство технологических процессов, продуктов и услуг данных отраслей не несут непосредственной опасности жизни и здоровью людей, а также не могут непосредственно повредить имуществу (каждый из конкретных рисков, конечно, можно рассматривать отдельно – но в рамках коммерческого страхования ответственности, а не административного технического регулирования). Такое странное положение с избыточностью технических регламентов отчасти обусловлено доктринами обязательного «единства» и «взаимоувязки» сетей и «универсального обслуживания», а отчасти просто унаследовано со времен госмонополий на все эти сетевые услуги, когда у всех сетей действительно был один технический оператор. Сегодня деятельность в области сетевых инфраструктур требует наличия у одного оператора до десятка разнообразных лицензий, выдаваемых различными министерствами и ведомствами, что исключает массу потенциальных участников рынка из числа малых и даже средних бизнесов (особенно, в нестоличных регионах). 5. Существующее законодательство не прямого действия. На сегодняшний день очень широкий круга вопросов отнесен к сфере подзаконного регулирования многих «околосетевых» ведомств. Так, только для сетей электросвязи регуляторами быть претендуют Минсвязи, Минпечати, ФАПСИ, Гостехкомиссия, Госстандарт и т.д. Такое же «многорегуляторье» и в других инфраструктурных сетях. Варианты регуляторной реформы инфраструктурных сетей. Все описанные проблемы можно решать тремя путями:

• • методом "тришкиного кафтана", каждый раз авторитетно (законодательно), но не системно разрешая самый больной конфликт (и рискуя породить целое семейство новых);
• • реформированием относящихся к сетям отраслевых законодательств, с одновременными поправками к другим законам (подготовка отраслевых «пакетов реформ»).
• • Реформированием законодательства, устанавливающего общие условия хозяйствования и адресующего вышеуказанные «общесетевые» проблемы. Затем эти принципы уточняются в нижестоящих отраслевых "законопакетах".

Конечно, решение всех проблем «одним махом» предпочтительнее – множество мелких изменений вызовет такое активное противодействие, что рискует никогда не быть выполненным. Поэтому «законодательный тришкин кафтан» является наименее правильным способом решения проблем российской сетевой инфраструктуры. В рамках двух других подходов (секторальных реформ и реформ общих условий хозяйствования) предлагается последовательно (доктринально) закрепить пакетом (пакетами) законов единственное положение: «Конституционное право на получение услуг сетевой инфраструктуры (связь, энергоснабжение, проезд и т.д.) защищается государством в отношении населения и бизнеса в целом посредством поощрения конкуренции в предоставлении существующих и внедрении новых услуг инфраструктурных сетей, а в отношении специально поддерживаемых групп населения и государственных организаций --- посредством приобретения таких услуг в их интересах на свободном рынке». Естественными границами такого подхода служат исключительно прочие конституционные положения (например, в телекоммуникационных сетях – право на информацию, свобода слова, право на тайну, исключительные имущественные права и т.д.), которым предлагаемое законодательство не должно противоречить. Большую часть технических аспектов функционирования сетей, условий оказания услуг, не ограничивающих упомянутых основных прав и свобод, следует отнести к сфере договорных отношений. Как минимум, можно предложить применить к инфраструктурам сетей принцип «все новое – свободно», чтобы обеспечить мягкий транзит к новой системе отношений и смягчить социальные риски. Реализация предложенного подхода не потребует внесения поправок к Конституции РФ.